Szef rządu a organy władzy ustawodawczej

W kontekście korelacji kompetencji szefa rządu (premiera) i uwarunkowań funkcjonowania parlamentu należy zaznaczyć, że podstawowe zasady organizacji i działania parlamentu zawarte są w konstytucji, natomiast szczegółowe w regulaminach parlamentarnych. Regulaminy mogą przyjmować formę ustawy lub uchwały.

Wobec możliwych ograniczeń pracy parlamentu przez premiera w nauce prawa konstytucyjnego przeważa opinia, że forma uchwał w większym stopniu zapewnia niezależność od ewentualnych działań premiera czy innych organów państwowych, gdyż jest podejmowana przez izbę bez udziału podmiotów zewnętrznych.

Współczesne parlamenty są organami kadencyjnymi, wyjątek stanowi Izba Lordów.

Kadencja to okres udzielonych parlamentowi pełnomocnictw przez premiera, czas, na który został on wybrany i w jakim będzie sprawował w określonym składzie swoje funkcje. Czas trwania kadencji nie pozbawiony znaczenia.

Krótkie kadencje zapewniają podtrzymanie ciągłych związków z wyborcami, odzwierciedlenie w składzie parlamentu aktualnych poglądów politycznych społeczeństwa, lecz niestety utrudniają wdrożenie się deputowanych w prace parlamentarne i powodują poświęcanie przez posłów większości czasu na zapewnienie sobie reelekcji.

Długie kadencje implikują natomiast usamodzielnienie się deputowanych, ich oderwanie od społeczeństwa, wpływają też na stabilność pracy parlamentu i ograniczają wydatki państwa na wybory.

W praktyce ustrojowej współczesnych państw kadencje wynoszą od dwóch do dziewięciu lat, a najczęściej występującym rozwiązaniem jest czteroletnia kadencja.

Procedura rozwiązywania parlamentu

W większości współczesnych państw europejskich przyjęta jest instytucja rozwiązywania parlamentu przed upływem kadencji, na przykład, jeśli premier poda swój rząd do dymisji. Jedynym państwem Europy, w którym procedura wcześniejszego rozwiązania parlamentu nie ma miejsca jest Szwajcaria. Uprawnienia rozwiązania parlamentu może posiadać:

• Sam parlament lub jedna z jego izb (na przykład Polska, Wielka Brytania);
• Głowa państwa, czyli prezydent (na przykład Niemcy, Wielka Brytania, Polska, Francja);
• Rząd, czyli szef rządu – premier (na przykład Szwecja).¹

W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że najczęstszym powodem uzasadniającym rozwiązanie parlamentu przed upływem kadencji jest jego niezdolność do powołania rządu. W Polsce parlament może być rozwiązany przez Prezydenta. Premier zwraca się z wnioskiem do głowy państwa o rozwiązanie parlamentu.

Sytuacje w których Prezydent RP może skrócić kadencję Sejmu

Prezydent RP skraca kadencję Sejmu, w następujących przypadkach:

• Parlament nie uchwalił budżetu (tzw. tryb fakultatywny rozwiązania sejmu, a więc nieobowiązkowy);
• Rząd nie został stworzony, wówczas parlament obligatoryjnie zostaje rozwiązany.

Typy prac Parlamentów

Parlamenty mogą pracować:

• Permanentnie, czyli mogą obradować przez cały okres swojej kadencji, a o terminach konkretnych posiedzeń decydują organy wewnętrzne izby i nie obowiązują w tym zakresie żadne ograniczenia czasowe. Rozwiązanie takie zwiększa autonomię parlamentu i swobodę działania, Permanentnie obradują parlamenty, na przykład Polski i Niemiec.

W tymi miejscu trzeba podkreślić, że premier ma wpływ na sposób pracy i czas funkcjonowania parlamentu poprzez osoby powoływanych przez siebie marszałków parlamentu.

• Sesyjnie, gdy czas kadencji jest podzielony na okresy aktywności parlamentu (sesje: zwykłe lub nadzwyczajne) i czas, kiedy parlament nie pracuje (okresy między sesyjne). Tryb sesyjny jest przewidziany na przykład w Wielkiej Brytanii, Francji.

Struktury wewnętrzne parlamentów

Parlamenty jako struktury kolegialne muszą posiadać określone struktury wewnętrzne usprawniające ich pracę. Wśród organów wewnętrznych wyróżnić można:

• Organy kierujące;
• Organy pracy, inaczej komisje sejmowe lub parlamentarne;
• Organy gromadzące parlamentarzystów, czyli kluby poselskie lub frakcje partyjne.

Organy kierownicze wypełniają funkcje związane z kierowaniem izbą, na przykład zwoływanie posiedzeń, przewodniczenie obradom, oraz jej reprezentowaniem.

Mogą mieć one charakter organów jednoosobowym, o czym świadczy chociażby stanowisko speakera w Izbie Gmin. Mogą mieć również charakter organów kolegialnych lub mieszanych. W tych przypadkach kierowanie parlamentem jest powierzone jednocześnie organowi jednoosobowemu lub kolegialnemu, na przykład Marszałkowi Sejmu i Prezydium Sejmu w Polsce.

Organy kierownicze są zwykle wybierane przez izbę, a kolegialny organ kierowniczy jest związany zgodnie z zasadą proporcjonalnej reprezentacji frakcji partyjnych. Organami pracy parlamentu są komisje.

Komisje

Tego rodzaje gremia parlamentarne są wyspecjalizowanymi organami o charakterze najczęściej pomocniczym, opiniodawczo – inspirującym. Zadaniem komisji jest rozpatrywanie i przygotowywanie spraw stanowiących przedmiot pracy izby, wyrażanie opinii w przekazanych im sprawach ( na przykład zleconych przez premiera rządu). Komisje wypełniają również czynności o charakterze kontrolnym. Komisje są klasyfikowane według następujących kryteriów:

Rodzaje komisji

• W zależności od rodzaju podejmowanego rozstrzygnięcia wyróżnia się:
• Komisje zastępujące parlament lub jedną z jego izb. Komisje tego rodzaju mają znaczny zakres samodzielności i niezależności, na przykład wobec premiera rządu i wyposażone są w możliwość podejmowania decyzji. Tego rodzaje komisje występują w parlamentach włoskim i hiszpańskim;
• Komisje posiadające charakter wewnętrznych organów pomocniczych, ciał doradczych. Komisje tego typu są podporządkowane parlamentowi, a ich zadaniem jest przygotowanie opinii w sprawach im przekazanych.
  
• Podział Komisji ze względu na tryb powołania i trwałość:
• Stałe, powoływane na okres kadencji parlamentu i w celu prowadzenia względnie trwałych prac;
• Nadzwyczajne, powoływane ad hoc dla rozpatrzenia określonej sprawy, której rozwiązanie oznacza zakończenie prac komisji.
  
• Podział komicji ze względu na charakter ich właściwości:
• Resortowe, których zakres działania pokrywa się z obszarem jednego lub kilku resortów administracji państwowej, wobec których pełnią zwykle funkcję kontrolną;
• Pozaresortowe lub ponadresortowe, nie mieszczące się lub nie dopasowane do schematu administracji centralnej lub powoływane do zajmowania się sprawami o charakterze międzyresortowym.

Zdaniem Georga Smitha parlament osiąga maksimum skuteczności, wymaganej przez premiera, gdy tworzone są w nim małe i wyspecjalizowane komisje, niepodatne na zewnętrzne wpływy, zdolne do przeciwstawienia się partyjnej lub niejednokrotnie rządowej linii politycznej.²

Według współczesnego politologa komisje parlamentarne będą Silne w następujących sytuacjach: Będą nieliczne i wyspecjalizowane, a nie duże i powoływane ad hoc; Ich skład nie będzie odzwierciedleniem składu partyjnego izby lub gdy w parlamencie dyscyplina partyjna jest słaba; Parlamentarzyści zasiadają w komisji przez dłuższy czas pod kierunkiem niezależnego przewodniczącego; Posiadają prawo niezależnego dostępu do dokumentów administracyjnych, różnych źródeł informacji, prawo powoływania ekspertów i dysponują rozwiniętym aparatem badawczym.³

W parlamentach występują także formy organizacyjne zrzeszające deputowanych według określonych kryteriów. Najbardziej powszechna jest przynależność partyjna, na podstawie, której tworzone są frakcje lub kluby parlamentarne. Regulaminy parlamentarne przewidują zwykle minimalną liczbę parlamentarzystów niezbędną do utworzenia frakcji, od 10 do 30 i przyznają określone uprawnienia, na przykład skład komisji oparty na sile poszczególnych frakcji.

Autor: Anna Płaza
Przypisy:
¹ B. Banaszak: Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska, Kraków 2007, s. 326.
² G. Smith: Życie polityczne w Europie Zachodniej, Warszawa 1992, s. 245.
³ G. Smith: Życie polityczne w Europie Zachodniej, Warszawa 1992, s. 245.