Władza wykonawcza

Władza wykonawcza, inaczej egzekutywa zdaniem politologów: „w najwyższym stopniu uosabia siłę państwa oraz jego nadrzędność w stosunkach z obywatelami”.¹

Zadania władzy wykonawczej

Głównymi zadaniami władzy wykonawczej jest reprezentowanie państwa w stosunkach międzynarodowych oraz zarządzanie sprawami wewnętrznymi. Można wyróżnić dwa modele organizacyjne władzy wykonawczej:

• Model monokratyczny, monolityczny lub jednolity, polegający na skupieniu całej władzy wykonawczej w rękach jednego organu, na przykład premiera rządu. Rozwiązanie takie zostało przyjęte w Szwajcarii, Gdzie jedynym organem władzy wykonawczej jest rząd.
  
• Model dualistyczny, Gdzie egzekutywa jest dwuczłonowa i składa się z głowy państwa i rządu. W ramach tego modelu mogą być przyjmowane różne rozwiązania układu wzajemnych stosunków między głową państwa a rządem oraz różne zasady wewnętrznej organizacji i funkcjonowania rządu.

Relacje pomiędzy prezydentem a premierem

Z punktu widzenia wzajemnych relacji między głową państwa a szefem rządu można wyróżnić:

• Systemy z dominacją rządu, czyli systemy parlamentarno – gabinetowe, na przykład Wielka Brytania, Niemcy, Hiszpania;
  
• Systemy z dominacją prezydenta, a więc systemy Półprezydencki, na przykład Francja.

Organy władzy wykonawczej

Większość systemów politycznych we współczesnych świecie można zaklasyfikować do reżymów parlamentarnych. Struktura i forma władzy wykonawczej w systemach parlamentarnych różni się w znaczący sposób od struktury i formy władzy w systemach prezydenckich.

Cechy rządów parlamentarnych

Według Andrew Heywooda, autora publikacji zatytułowanej „Politologia” rządy parlamentarne posiadają trzy podstawowe cechy:

• po pierwsze, zważywszy na to, że władza wykonawcza pochodzi od parlamentu i jest ściśle związana z polityką partyjną, istnieje potrzeba wyodrębnienia głowy państwa w postaci monarchy konstytucyjnego lub prezydenta do wypełniania obowiązków ceremonialnych i działania jako centrum patriotyzmu;
  
• po drugie, egzekutywa² polityczna wywodzi się z parlamentu, co oznacza, że w systemach parlamentarnych nie ma odseparowania personelu legislatury i egzekutywy, właściwego da reżymów prezydenckich;
  
• po trzecie, egzekutywa jest bezpośrednio odpowiedzialna przed parlamentem lub przynajmniej przed jego izbą niższą³ w tym sensie, ze pozostaje u władzy jedynie tak długo, jak długo ciesz się zaufaniem parlamentu.⁴

Zewnętrzna dynamika władzy wykonawczej w systemach parlamentarnych stanowi ostry kontrast wobec systemów prezydenckich.

„Krótko mówiąc, rządy parlamentarne muszą rządzić w parlamencie i poprzez niego, podczas gdy rządy prezydenckie zwykły opierać się na osobistym mandacie i zbiorze należnych kompetencji konstytucyjnych. Bez wątpienia ma to wpływ na wewnętrzną dynamikę władzy. W szczególności – zdaniem Andrew Heywooda, autora publikacji zatytułowanej 'Politologia' – stwarza to większy nacisk na grupowe podejmowanie decyzji w rządzie i współpracę, którą często odzwierciedla wyższy status gabinetu w tych systemach. Jednak wielu komentatorów twierdzi, że wzrost władzy premiera w rezultacie zamienił go w quasi – prezydenta.”⁵

W tym miejscu podrozdziału należy wyjaśnić znaczenie terminu gabinet. Jest to grupa ministrów, którzy odbywają formalne i regularne spotkania, a którym przewodzi szef rządu. Gabinety mogą podejmować decyzje lub pełnić funkcje doradcze. W sprawie kompetencji gabinetu, rządu i premiera w Europie spotkać się można z następującymi opiniami, które pojawiają się gdy politolodzy dokonują zestawienia pracy gabinetu w Rzeczpospolitej z pracą gabinetu w Wielkiej Brytanii:

„Wydawałby się, że podobnie jak w Polsce rząd i gabinet to jeden organ. Jednak w Wielkiej Brytanii rząd to wszyscy ministrowie powołani przez premiera bądź monarchę (…). Gabinet natomiast to już ścisły zespół premiera i praktycznie organ rządowy, jego trzon.. Zbiera się on dwa razy w tygodniu przy Downing Street 10, w siedzibie premiera.”⁶

Premierzy, czy też kanclerze w Niemczech, ministrowie prezydenci w Holandii lub irlandzcy Taoiseach⁷ są szefami rządów, których władza jest pochodną przewodniczenia partii większościowej w parlamencie. W systemie demokratycznym zakres formalnych kompetencji, które posiada urząd premiera zazwyczaj jest skromniejszy w porównaniu z prezydentami w reżimach prezydenckich. Najważniejsza z nich jest kontrola nad nominacjami, czyli:

• możliwość zatrudniania, zwalniania;
• awansowania;
• degradowania ministrów.

Andrew Heywood, autor publikacji zatytułowanej „Politologia” jako przykład podaje Holandię i Australię, gdzie kompetencja powyższa należy do parlamentu lub partii posiadającej większość.⁸ Zdaniem R. Dahla, autora książki „Demokracja i jej krytycy”:

„Ponieważ zadania premiera mogą być opisane w konstytucji jedynie w zarysie, nie jest przesadą twierdzić, że jest to stanowisko na miarę zamiarów sprawującego je, lub dokładniej, na miarę jego możliwości”.⁹

W praktyce sprowadza się do dwóch kluczowych typów relacji. Pierwszy z nich to relacje z gabinetem, poszczególnymi ministrami i departamentami; drugi to relacje premiera z jego partią, oraz za jej pośrednictwem, z parlamentem i społeczeństwem. Rządy premiera posiadają dwie kluczowe cechy.

Po pierwsze, urząd premiera jest centralnym łącznikiem między legislatywą a egzekutywą, osoba sprawująca go sprawująca wywodzi się z parlamentu i jest przed nim odpowiedzialna, pełni funkcję szefa rządu i zwierzchnika administracji. Po drugie, rządy premiera odzwierciedlają centralizację władzy wykonawczej w rękach premiera i faktyczne podporządkowanie zarówno gabinetu, jak i ministerstw.

W tym przypominają prezydencjalizm. Rządy premiera są krytykowane za to, że:

• Wzmacniają centralizację poprzez osłabianie ograniczeń wcześniej nakładanych przez gabinet i ministerstwa;
• Ograniczają debatę nad programem i osłabiają kontrolę poprzez eliminowanie krytyki i alternatywnych poglądów.

Zdaniem politologów można bronić rządów premiera w przypadku, gdy odzwierciedlają osobisty mandat premiera, który uzyskał w wyborach powszechnych. Politykę rządu premiera należy bronić, gdyż poglądy premiera nadają programowi rządu wyraźniejszy kierunek.

Andrew Heywood twierdzi, że:

„Egzekutywa jest, technicznie rzecz biorąc, częścią władzy odpowiedzialną za realizację lub wdrożenie polityki. W praktyce jednak jej kompetencje zwykle są dużo szersze i bardziej złożone, co dotyczy także struktury władzy wykonawczej.”¹⁰

W egzekutywie państw parlamentarnych funkcje premiera i prezydenta są rozdzielone. Premier pełni funkcję szefa rządu, a stanowisko głowy państwa zwykle należy do osoby bezpartyjnej. Władza wykonawcza ma przede wszystkim kształtować spójne programy gospodarcze i polityczne danych państw.

Taka sytuacja nie ma miejsca na współczesnej, bieżącej z 2007 i 2008 roku sytuacji na polskiej scenie politycznej. System władzy we współczesnej Polsce Bogusław Banaszek charakteryzuje w artykule w „Rzeczpospolitej”:

„Współistnienie w ramach jednej egzekutywy.

Ze zjawiskiem tzw. koabitacji¹¹ spotykamy się, gdy głowa państwa pochodzi z wyborów powszechnych. Dualistyczna egzekutywa nie musi być wówczas jednolita pod względem politycznym.

Może się zdarzyć, że prezydent należeć będzie do obozu politycznego mającego mniejszość w parlamencie i będącego w opozycji do rządu. Występuje wtedy współistnienie w ramach jednej egzekutywy dwóch opcji politycznych reprezentujących dwie różne orientacje wśród wyborców.

Ma to wpływ na wzajemne stosunki między dwoma członami egzekutywy i między nimi a parlamentem.”¹²

Większość egzekutyw politycznych we współczesnym świecie można zaklasyfikować do reżimów parlamentarnych. Struktura i forma władzy wykonawczej w reżimach parlamentarnych różni się w znaczący sposób od struktury władzy wykonawczej w systemach prezydenckich, o czym była mowa w podrozdziale II części pracy.

Rządy parlamentarne posiadają trzy podstawowe cechy. Po pierwsze, zważywszy na to, że władza wykonawcza pochodzi od parlamentu i jest ściśle związana z polityką partyjną, istnieje potrzeba wyodrębnienia głowy państwa w postaci monarchy konstytucyjnego lub prezydenta do wypełnienia obowiązków ceremonialnych i działania jako centrum patriotyzmu. Po drugie, egzekutywa polityczna wywodzi się z parlamentu, co oznacza, że w reżimach parlamentarnych nie ma odseparowania personelu legislatury i egzekutywy, właściwego dla systemów prezydenckich.

Po trzecie, egzekutywa jest bezpośrednio odpowiedzialna przed parlamentem lub przynajmniej przed jego izbą niższą w tym sensie, że pozostaje u władzy jedynie tak długo, jak długo cieszy się zaufaniem parlamentu.

Zdaniem Andrew Heywooda zewnętrzna dynamika władzy wykonawczej w reżimach parlamentarnych stanowi ostry kontrast wobec reżimów prezydenckich. Rządy parlamentarne muszą rządzić w parlamencie i poprzez niego, podczas gdy rządy prezydenckie zwykły opierać się na osobistym mandacie i zbiorze niezależnych kompetencji konstytucyjnych. Ma to wpływ na wewnętrzną dynamikę władzy.

Stwarza większy nacisk na grupowe podejmowanie decyzji w rządzie i współpracę, którą często odzwierciedla wyższy status gabinetu w tych systemach. Wielu politologów twierdzi, że wzrost władzy premiera w rezultacie zamienił go w quasi – prezydenta.¹³

Autor: Anna Płaza
Przypisy:
¹ Antoszewski, R. Herbut: Systemy polityczne współczesnego świata, op., cit., s. 268.
² Egzekutywa – w najszerszym znaczeniu to część władzy państwowej, odpowiedzialna za wdrażanie prawa i programu tworzonego przez legislatywę. Władza wykonawcza obejmuje stanowiska począwszy od szefa rządu do członków instytucji wspierania prawa, takich jak policja i wojsko, nalezą do niej zarówno ministrowie, jak i służba cywilna. Częściej terminu tego używa się obecnie w węższym znaczeniu, do opisu niewielkiej liczby decydentów, która posiada całą odpowiedzialność za kierunek i koordynację programu rządu. Tem rdzeń najwyższych urzędników często nazywa się egzekutywą polityczną, w przybliżeniu odpowiadającą aktualnemu rządowi lub administracji w reżymach prezydenckich, w przeciwieństwie do egzekutywy urzędniczej lub biurokracji. Termin rdzeń egzekutywy czasami używa się w odniesieniu do tych organów, które są na szczycie władzy rządowej. [Za:] P. Calvocoressi: Polityka międzynarodowa 1945 – 2000, [przekład] W. Bolimowska – Garwacka, Wydawnictwo Książka i Wiedza, Warszawa 2000, s. 414.
³ W dwuizbowym parlamencie występuje izba pierwsza (bardziej popularna nazwa to izba niższa) oraz izba druga (wyższa); na przykład w Polsce odpowiednio Sejm i Senat Rzeczypospolitej Polskiej. [Za:] Nowa Encyklopedia Powszechna, t. 4, op., cit.
⁴ A. Heywood: Politologia, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2006, ss. 422 – 424.
⁵ A. Heywood: Politologia, op., cit., s. 422.
⁶ A. Dzik: Współczesny ustrój polityczny Wielkiej Brytanii, [za:] http://www.psz.pl/content/view/2866//1/4/ z dn. 20. 07. 2008.
⁷ Taoiseach – irl. dosł. wódz, przywódca; prezes irlandzkiej rady ministrów, premier Irlandii, [za:] W. Kopaliński: Słownik wyrazów obcych i wyrazów obcojęzycznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2004.
⁸ [Por.] A. Heywood: Politologia, op., cit., s. 423.
⁹ R. Dahl: Demokracja i jej krytycy, [przekład] S. Amsterdamski], Wydawnictwo Znak, Kraków 1995.
¹⁰ A. Heywood: Politologia, op., cit., s. 412.
¹¹ Koabitacja, kohabitacja, etymologia – fr. – współzamieszkiwanie) – w polityce współistnienie w obrębie władzy wykonawczej – rządu i prezydenta – pochodzących z przeciwnych obozów politycznych. Sytuacja taka ma miejsce, kiedy w trakcie trwania kadencji prezydenta zostaje wybrany parlament, w którego izbie niższej przewagę uzyskuje partia opozycyjna (lub koalicja partii) w stosunku do prezydenta. Wtedy prezydent zmuszony jest powołać premiera i rząd popierany przez większość parlamentarną, a następnie współpracować z nim oraz dzielić kompetencje władzy wykonawczej. [Za:] Słownik Politologii, [red.] B. Walicka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008, s. 354.
¹² B. Banaszek: Prezydent – rząd: trudna sztuka koabitacji, „Rzeczpospolita”, 9 listopada 2007.
¹³ A. Heywood: Politologia, op., cit., s. 422.