Strategie rozwoju gminy

Dostrzegając konieczność wdrożenia systemu zarządzania strategicznego jako podstawy racjonalnego i efektywnego sterowania procesami rozwoju gminy i jej współpracy z innymi podmiotami samorządowymi wiele gmin przystąpiło do opracowania strategii rozwoju gminy. Jej ustalenia stanowią merytoryczną podstawę do prowadzenia – przez władze gminne – długookresowej kompleksowej polityki rozwoju w sferze społecznej, gospodarczej i ekologicznej.

U podstaw formułowania strategii rozwoju danej gminy w zakresie współpracy międzygminnej stoi przekonanie jej władz, że należy – zgodnie z zapisami Konstytucji RP i innych ustaw oraz wymogami Unii Europejskiej – konsekwentnie wdrażać w życie zasadę zrównoważonego rozwoju, czyli uznawać nadrzędność wymogów ekologicznych w stosunku do procesów rozwoju społeczno – gospodarczego i zagospodarowania przestrzeni. Innymi słowy, dalszy rozwój gminy nie może dokonywać się „kosztem” środowiska przyrodniczego, a więc musi respektować oszczędną produkcję i konsumpcję oraz gospodarkę terenami, a także uwzględniać przyszłościowe konsekwencje ekologiczne podejmowanych obecnie decyzji. Zachowanie istniejących zasobów ekologicznych oraz dobry stan czystości środowiska przyrodniczego jest jednym z podstawowych warunków podnoszenia jakości środowiska życia mieszkańców. Zarówno w działaniach planistycznych, jak i realizacyjnych, władze gminy powinny kierować się konstytucyjną zasadą zrównoważonego rozwoju w stopniu społecznie, technicznie i ekonomicznie realistycznym, tzn. zgodnym z możliwościami sfinansowania przedsięwzięć proekologicznych. Na zrównoważony rozwój składają się cztery podstawowe elementy:

• planowanie dla przyszłości, czyli rozwiązując dzisiejsze problemy nie zapominajmy o przyszłych pokoleniach i jego potrzebach;
• planowanie dla środowiska życia człowieka, obejmującego zarówno elementy przyrodnicze, jak i antropogeniczne¹;
• zapewnienie sprawiedliwego dostępu do zasobów przyrodniczych obecnych i przyszłych pokoleń.

Zdzisław Smolak w referacie „Rola współpracy międzygminnej w realizacji zobowiązań wspólnotowych Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Zagrożenia funkcjonalne i prawne w gospodarce odpadami komunalnymi”, wygłoszonym w listopadzie 2004 r. na Międzynarodowym Zjeździe Ekologicznym w Poznaniu, podkreślał:²

„W zakresie gospodarki odpadami w Unii Europejskiej do dzisiaj fundamentalne znaczenie dla wyznaczania kierunków i standardów postępowania w tej dziedzinie ochrony środowiska ma Dyrektywa z lipca 1975 roku w sprawie odpadów nazywana potocznie jako »Dyrektywa Ramowa«. Niemal 30 lat temu wyznaczyła ona hierarchię działań polegającą na tym, że należy w krajach członkowskich przede wszystkim poprzez różnorodne uregulowania prawne (w zakresie zagadnień technologicznych i konsumenckich) dążyć do ograniczenia ilości powstających odpadów. Jeśli mimo tych działań powstały jednak odpady – należy z kolei dążyć do maksymalnego ograniczenia ilości odpadów deponowanych w środowisku. To rodzi potrzebę rozdzielenia (na jak najwcześniejszym etapie) całego strumienia odpadów na poszczególne frakcje, które mogą i powinny być wtórnie wykorzystane materiałowo (lub wykorzystane energetycznie jako źródło energii użytecznej) oraz na frakcję, która po biologicznym przetworzeniu ma właściwości zbliżone do naturalnych składników gleby w środowisku.³”

Zdaniem prelegenta gospodarka odpadami jest najsłabszym punktem współdziałania gmin. Gminy nie są w stanie racjonalnie wykorzystać pomoc finansową na niwelację „środowiskowych” zapóźnień w gospodarce odpadami, co więcej grożą im nawet kary finansowe za niespełnienie już podpisanych zobowiązań. Ponury scenariusz braku rzetelnej współpracy władz gminnych w płaszczyźnie gospodarki odpadami potwierdza szereg publikacji prasowych oraz protokoły z posiedzeń władz państwowych:

„1 czerwca 2004 r. w Senacie RP odbyło się posiedzenie Senackiej Komisji Ochrony Środowiska pod tytułem »Gospodarka odpadami – stan obecny i perspektywy rozwoju«. (...) Jerzy Kędzierski, zastępca Prezesa Narodowego Funduszu Ochrony Środowiska stwierdził wówczas – »Polska ma do wykorzystania bardzo duże fundusze z Unii Europejskiej na gospodarkę odpadami. Aby z nich skorzystać konieczne jest wprowadzenie monopolu gmin na gospodarkę odpadami. (...) Obecnie samorządy nie są w stanie zapewnić dla tych inwestycji odpowiednich strumieni odpadów, gdyż decydują o tym wywozowe przedsiębiorstwa odpadowe. Gmina nie jest przecież z reguły »właścicielem« odpadów komunalnych. Z chwilą załadunku – odpady należą do firmy wywozowej, która wiezie odpady tam gdzie najtaniej je ktoś przyjmie. Może, dlatego do finansowania z Funduszu Spójności zgłoszono bardzo niewiele wniosków związanych z odpadami« (...)”.⁴

Z kolei w artykule „Rzeczpospolitej”, zatytułowanym „Sposób na odzysk – Polacy będą musieli nauczyć się segregowania opakowań, jeśli nie chcą płacić kar” czytamy:

„(...) Czy Polsce grożą wielomilionowe kary za niewypełnienie zobowiązań traktatu akcesyjnego w dziedzinie gospodarki odpadami? (...) – Początkowo Unia będzie wysyłała upomnienia, ale jeśli nie spełnimy wymogów, to ostatecznie nałoży kary w wysokości tysięcy euro dziennie. Za wszystko zapłaci budżet – mówi Marek, Sobiecki, dyrektor departamentu polityki ekologicznej Ministerstwa Środowiska. (...) Potrzebujemy narodowego programu budowy systemów selektywnej zbiórki opakowań – przekonuje Włodzimierz Rząsa, prezes organizacji Forum Opakowań Szklanych (...)”.⁵

Zdaniem specjalistów ds. monitoringu stanu realizacji programów współpracy w gminach nadal istnieją bariery dla racjonalnego wykonywania przez podmioty samorządowe zadania publicznego, jakim jest gospodarka odpadami komunalnymi, ponieważ:

• Brak jest dostatecznej liczby formalnych międzygminnych struktur organizacyjnych, co w zasadzie jest podstawą gospodarki odpadami komunalnymi w krajach UE;
  
• Brak jest prawnych zapisów rozstrzygających o tym, że administracja gminna jest „właścicielem” odpadów komunalnych – brak takiego zapisu powoduje to, że gmina w ograniczonym zakresie może kierować zagospodarowaniem tego strumienia odpadów.
  
• Administracja gminna nie jest też z reguły tym podmiotem, który otrzymuje opłaty od swych obywateli za usuwanie i gospodarkę odpadami. Referendum gminne, dzięki któremu jest to możliwe – w tym przypadku okazuje się być praktycznie „martwym narzędziem”.
  
• Brak jest rządowej agencji ekspercko – doradczej, która na rzecz innych szczebli administracji publicznej świadczyłaby nieodpłatnie usługi konsultingowe dotyczące działań podejmowanych raz na kilkadziesiąt lat w samorządach, w sposób gwarantujący odpowiednią jakość i dbałość o interes publiczny;
  
• Brak jest prawnego dookreślenia konkretnych zadań finansowo–organizacyjnych innych niż gminy szczebli administracji publicznej;
  
• Brak jest przepisów umożliwiających administracji państwowej interwencję w przypadku impasu decyzyjnego w gminach w sprawach inwestycji ponadlokalnych celu publicznego realizowanych przez (nieliczne jeszcze) związki międzygminne lub powiaty;
  
• Brak jest elementów ekoedukacji społecznej w wypełnianiu „misji publicznej” przez telewizję państwową – samorządy nie posiadają narzędzi do skutecznej kampanii na rzecz zmiany zachowań dla realizacji prawidłowego systemu zagospodarowania odpadów komunalnych – oczekują, więc na pomoc w tym zadaniu telewizji publicznej.⁶

Gospodarka odpadami komunalnymi w przeciwieństwie do oczyszczania ścieków komunalnych w przypadku gmin o niedużym potencjale ludnościowym, posiada charakter zadania ponadgminnego, którego racjonalne wykonywanie jest jedyni możliwe poprzez osiągnięcie określonego potencjału dzięki współpracy międzygminnej. Poza tym pojedyncze samorządy gminne nie są w stanie wykorzystać pomocy unijnej dla uzdrowienia gospodarki odpadami komunalnymi. Zdaniem specjalistów przedstawiona powyżej sytuacja rodzi pytanie, czy samorządy gminne lub obligatoryjne Związki Gmin same sprostają tym zadaniom, które mają w wielu aspektach charakter i znaczenie wojewódzkie.

„Zagubiono jedną z zasad demokratycznego państwa – zasadę subsydiarności, która stanowi, że każdy wyższy szczebel administracji publicznej powinien rozwiązywać zadania, których nie są w stanie realizować niższe szczeble administracji – a władza centralna powinna być gwarantem, że dobro wspólne będzie realizowane. Nietrudno jest wobec tego zrozumieć – dlaczego grożą nam kary unijne.”⁷

„W układach zdecentralizowanych – pisze Z. Leoński – do których należy samorząd terytorialny, szczególnego znaczenia nabiera współdziałanie, skoro nie ma tu możliwości oddziaływania w ramach zależności organizacyjnej”.⁸

Analiza wiążących Polskę umów międzynarodowych odnoszących się do samorządu terytorialnego, przepisów Konstytucji z 1997 r., jak i ustawodawstwa zwykłego prowadzi do wniosku, że wielką wagę w aktach tych przywiązuje się do współdziałania (współpracy) pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Wyżej wymienione akty nie definiują jednak ani samego współdziałania, ani też nie wskazują dozwolonego katalogu form współpracy, przyjmując zapewne, że katalog taki zubożyłby możliwości, jakie niesie rzeczywistość. Nie znaczy to jednak, iż oprócz przyzwolenia na współdziałanie w wykonywaniu zadań publicznych, ustawodawca nie podjął się wskazania i zinstytucjonalizowania jego podstawowych typów, w tym porozumień komunalnych. Wydaje się przy tym, że taka instytucjonalizacja jest potrzebna zwłaszcza tam, gdzie przedmiotem, a zarazem bezpośrednim skutkiem współdziałania jest przeniesienie kompetencji materialnych związanych z realizowanymi zadaniami publicznymi. Brak instytucjonalizacji w tym przypadku, w świetle przyjętej przez doktrynę zasady nieprzenoszalności kompetencji, uniemożliwiłby podejmowanie współdziałania, którego skutkiem (jednym ze skutków) byłaby zmiana właściwości podmiotów współdziałających. Ustawy samorządowe nie określają przyczyn wygaśnięcia porozumienia komunalnego:

• ustawa z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym⁹;
• ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym;¹⁰
• ustawa z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa.¹¹

W szczególności brakuje regulacji prawnej odnoszącej się do kwestii możliwości jednostronnego rozwiązania powstałej między stronami – wskutek jego zawarcia – więzi prawnej. Należy, zatem przyjąć, że w tym zakresie strony mogą wprowadzić własne ustalenia, ich swoboda podlega jednak pewnym ograniczeniom. Ograniczenia te wynikają zarówno z właściwości analizowanej instytucji, jak i obowiązujących przepisów prawnych. Żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do porozumienia międzygminnego¹² nie reguluje kwestii wygaśnięcia tej sui generis¹³ umowy. Porozumienie pomiędzy gminami w kwestii współpracy pod względem prawnym stanowi konstrukcję ponadsystemową, oderwaną od konkretnej gałęzi prawa¹⁴. Występuje ona w porządku prawnym pod wieloma nazwami (układ zbiorowy pracy, porozumienie, kontrakt, pakt, konwencja)¹⁵ i kształtuje stosunki prawne w różnych dziedzinach życia społecznego.

„W czasie seminarium na temat »;Rola gmin wiejskich w rozwoju Unii Europejskiej«¹⁶ zorganizowanego w dniu 14 września 2006 roku w Brukseli przedstawiciel Rzeczypospolitej Polskiej przedstawił aktualny stan współpracy międzygminnej m. in. w zakresie ochrony środowiska. Odpowiednie instrumenty prawne i ekonomiczne zarówno w wymiarze narodowym jak i europejskim winny temu sprzyjać. Realizacji tego celu winna sprzyjać nowa perspektywa finansowa na lata 2007 – 2013. Komisja Europejska dostrzegła wagę tego problemu i przewidziała w pierwotnym projekcie tego budżetu na rozwój obszarów wiejskich kwotę o ok. 20 miliardów ero wyższą. Niestety ostatecznie środki na ten cel zostały zmniejszone do wysokości 69,8 mld euro. W wielu państwach UE, w tym w Polsce, większą część środków kierowanych na obszary wiejskie przeznacza się na realizację rekompensat i ochrony socjalnej dla rolników. Pozostałe środki nie są w stanie sfinansować oczekiwanego i pożądanego tempa rozwoju tych obszarów. W świetle moich 16 – letnich doświadczeń jako wójta gminy wiejskiej w Polsce, sprawa rozwoju obszarów wiejskich nie znajdowała i nadal nie znajduje odpowiedniego poszanowania w priorytetach rozwojowych regionów, państw i Unii Europejskiej jako wspólnoty. Naturalnie moje doświadczenia dotyczące Unii Europejskiej są zaledwie trzyletnie. W minionych latach dominował w wielu państwach metropolitalny kierunek rozwoju, nakierowany przede wszystkim na rozwój miast, czasami też gmin z nimi sąsiadujących. (…) Wprowadzenie w niektórych krajach w ostatnich latach nowych priorytetów wyrażających się m.in. działaniami z zakresu ochrony krajobrazu i ekologii było działaniem pozytywnym, lecz jedynie początkującym pożądane zmiany.”¹⁷

Autor: Anna Płaza
Przypisy:
¹ Antropogeniczne, czyli wytworzone przez człowieka.
² Z. Smolak: Rola współpracy międzygminnej w realizacji zobowiązań wspólnotowych Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Zagrożenia funkcjonalne i prawne w gospodarce odpadami komunalnymi, op., cit.
³ Ibidem.
⁴ Serwis „Aktualności” ze strony www.odpady.net.pl z dnia 2 czerwca 2004 roku, tytuł informacji: „Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska żąda monopolu dla gmin na gospodarkę odpadami”.
⁵ Sposób na odzysk – Polacy będą musieli nauczyć się segregowania opakowań, jeśli nie chcą płacić kar, „Rzeczpospolita” z dnia 16.06.2004.
⁶ Z. Smolak: Rola współpracy międzygminnej w realizacji zobowiązań wspólnotowych Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Zagrożenia funkcjonalne i prawne w gospodarce odpadami komunalnymi, op., cit.
⁷ Z. Smolak: Rola współpracy międzygminnej w realizacji zobowiązań wspólnotowych Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Zagrożenia funkcjonalne i prawne w gospodarce odpadami komunalnymi, op., cit.
⁸ Z. Leoński: Samorząd terytorialny w RP, Warszawa 1998, s. 111. Nowelizacja ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: DzU z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zm.);. dokonana ustawą z 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2001 r. nr 45, poz. 497 z późn.zm.) przesądziła o statusie prawnym miasta na prawach powiatu. W art. 92 ust.2 ustawy o samorządzie powiatowym – w jego brzmieniu nadanym przez art. 2 pkt 42 wyżej przywołanej ustawy z 11 kwietnia 2001 r. – ustawodawca postanowił, bowiem, że miasto na prawach powiatu jest po prostu gminą.
⁹ Tekst jednolity jest publikowany w Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zmianami.
¹⁰ Tekst jednolity ustawy jest publikowany w Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1592 z późn. zmianami.
¹¹ Tekst jednolity jest publikowany w Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1590 z późn. zmianami.
¹² Art. 8 ust. 2a i ust. 2b–ust. 5, art. 74, art. 98 ust. 2, art. 99 ust. 1a i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.
¹³ Sui generis łac., swego rodzaju; w swoim (własnym) rodzaju; swoisty, osobliwy. [Za:] Słownik Łacińsko – Polski, K. Komaniecki [oprac.], Wydawnictwo Szkolne PWN, Warszawa 1999.
¹⁴ [Za:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 485.
¹⁵ J. Stelina: Związkowa zdolność układowa, Poznań 2001, s. 38.
¹⁶ Materiały dotyczące seminarium na temat „Rola gmin wiejskich w rozwoju Unii Europejskiej” zorganizowanego w dniu 14 września 2006 r. w Brukseli są dostępne na stronie http://www.gminyrp.pl/dzialalnosc/20060914.html z dn. 24. 07. 2008.
¹⁷ Materiały dotyczące seminarium na temat „Rola gmin wiejskich w rozwoju Unii Europejskiej” zorganizowanego w dniu 14 września 2006 r. w Brukseli, op., cit.